市政府法制办

市政府法制办2018年基层评议市级机关材料

 

 

一、关于优化营商环境的情况

今年以来，遵照市委市政府优化营商环境工作的部署，我办成立调研组，对世行营商环境测评指标，特别是涉法指标进行了分析研究，对如何提升本市测评表现、完善法制保障工作、优化营商环境开展了深入调研。

调研组深入贯彻落实李强书记和应勇市长关于加快形成法治化、国际化、便利化营商环境的要求，结合世行营商环境评估工作，积极开展优化营商环境调研，努力做好法制保障相关工作。调研的具体做法主要有：

一是深入听取部门、专家意见。全面梳理、研究世行营商环境评估指标，特别是对得分较低“保护中小投资者指标”“获得信贷指标”这两个涉法板块进行深入分析研究，召开四次部门和专家座谈会，听取了市高级法院、高校专家教授、市政府外聘法律顾问和其他律师代表的意见。此外，调研组还专门赴厦门大学中国营商环境研究中心进行交流，学习、了解世行的评估体系和方法论。

二是广泛了解营商人士需求建议。调研组四次参加由市发展改革委牵头组织的营商环境改革情况专题讲座，就涉法指标与律师事务所、会计师事务所、咨询机构、征信机构等潜在问卷对象进行了沟通交流与政策解读，充分了解企业在运行发展中所遇到的实际问题，从而更好地提出优化营商环境的法制保障建议。

三是积极与世行专家解释沟通。参加“优化营商环境的国际经验及对中国的启示”高级别研讨会，与财政部领导和世行中国营商环境评估首席执行官就涉法指标进行深入沟通，以此为契机充分了解世行评估的价值理念，并就评估过程中存在的实际问题向世行专家进行了解释说明，争取世行的理解和肯定。

四是主动争取国家层面指导帮助。落实国务院营商环境督察组来沪的督查调研工作，按照国办督查室要求，组织召开部门座谈会和律师座谈会，听取各相关单位对于涉法指标的意见。此外，调研组两次赴京与证监会、最高法院以及北京市相关单位深入交流了指标分析情况，寻求国家层面的指导帮助。

在上述调研、论证的基础上，调研组对世行营商环境评估中的涉法指标进行了深入分析，对本市参与营商环境评估中存在的问题进行了仔细研究，提出了提升测评表现、优化营商环境的法制保障建议。

二、关于围绕中心、服务大局的情况

（一）推进法治政府建设相关工作

1.完成《上海市法治政府建设“十三五”规划》实施情况中期评估。在对各部门上报的材料进行分析、汇总的基础上，我办按照市政府办公厅和市发改委有关要求，形成评估报告，包括实施情况评估总报告、分项报告、有关调查问卷分析报告和相关典型案例等，上述报告等已按要求报市发改委。

2. 指导推进区级政府重大行政决策目录管理工作。8月底，我办召开重大决策目录管理制度推进工作座谈会，对部分区政府试点工作进行总结，对下一步区级层面推行作出全面部署。

（二）有序推进政府立法各项工作

1.按计划推进地方性法规和规章立法项目。年初，我办召开政府立法工作推进会，研究部署全年政府立法工作，周波常务副市长出席并讲话。今年以来，我办按照年初确定的立法计划，有序推进立法工作。截至10月底，已提请市政府常务会议讨论通过《上海市住宅物业管理规定修正案》《上海市职业教育条例（修订）》《上海市宗教事务条例》《上海市生活垃圾管理条例》《上海市优秀历史建筑和历史风貌保护条例》等7件地方性法规草案并提交市人大常委会审议；审议通过《上海市公共数据和一网通办管理办法》《上海市行政审批告知承诺管理办法》等18件政府规章。同时，配合市人大常委会开展《上海市单用途预付消费卡管理规定（草案）》的审议并推进后续配套文件制定，对自贸试验区条例、互联网租赁自行车管理办法等法规、规章，正抓紧进行修订、审核。

2.协助开展市人大5年立法规划项目筛选工作。按照市人大和市政府领导的要求，我办会同相关单位对建议项目进行了研究沟通，并进行了全面审核。7月2日，市政府常务会议审议并通过我办的报告，我办于当日即提请市政府办公厅以市政府名义将建议项目报送市人大。8月17日，市委常委会对该立法规划建议进行了审议。

（三）强化行政执法监督工作

1.推进行政执法“三项制度”改革相关工作。我办稳步推进行政执法全过程记录和行政执法公示两项制度的调研工作，形成了《关于本市落实重大行政执法决定法制审核制度情况的报告》，初步研究形成了执法职责权限指引以及法律依据名称库，依托系统开发部门初步完成“三项制度”的配套信息化开发工作；会同市大数据中心完成本市行政执法管理信息平台整合和改版。

2.推进行政执法人员在线执法考试工作。全面优化升级本市在线执法考试系统，大力推广建设在线执法考试规范化考点。截至10月底，本市已完成14家在线执法考试规范化考点的建设；已有468家行政执法单位的4376名新上岗人员通过在线执法考试系统进行了基础法律知识考试；审核、办理执法证9000余张，全市现行有效执法证41100余张。

3.开展行政处罚数据实时归集研究、行政处罚案卷评查等工作。形成《上海市行政处罚数据等归集字段标准（2018年版）》；对市卫计委、市食药监局、闵行区市场监管局等行政执法单位开展行政处罚案卷评查；先后指导市交通委、市卫计委、市公安局等部门开展行政处罚裁量基准的立、改、废工作，推动上述部门发布9个裁量基准文件。同时，下发了《本市行政处罚裁量基准工作情况通报》。

（四）加强行政复议、行政应诉工作

1.行政复议方面。截至10月31日，市政府共收到行政复议申请993件，与去年同期基本持平，依法受理200件，审结203件，纠错19件，纠错率为9%，高于往年水平。同时，积极推进相对集中复议权改革，深入调研浦东新区集中复议权改革，形成《上海市集中复议权改革调研报告》等材料，参与全国行政复议体制改革，派员参与全国行政复议体制改革文件起草工作；完善复议规范化建设，加强复议工作面上指导，施行《上海市人民政府行政复议案件办理规则》；协调化解刘某诉闵行区政府强拆纠纷，该案标的3.46亿元，社会舆论广泛关注，在最高院三巡法庭和我办及闵行区政府共同努力下，最终达成和解协议并履行完毕。

2.行政应诉方面。截至10月31日，我办共收到市政府行政应诉案件249件，其中共同被告104件，单独被告145件。200件已审结，均依法获得法院支持。同时，我办组织了第三次行政机关集中庭审旁听讲评活动，汤志平秘书长及我办、部分区政府、市政府委办局、市级管委会30余位局级领导干部和法制、业务部门负责人近150人参加旁听讲评活动。今年5月份，我办积极参加最高院三巡法庭组织的市政府首例行政诉讼再审案件听证。

（五）增强行政规范性文件的监督管理工作

严格按照规定，增强行政规范性备案审查监督力度，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，并建立了规范性文件年度通报制度。截至10月31日，我办共受理报送市政府备案审查的规范性文件318件，已经审结253件，其中，准予备案249件（包括附法制建议16件，根据通知自行改正后准予备案32件），终止审查4件（因存在诸多合法性问题由制定机关对文件作废止处理），备案审查的直接纠错率为14.2%（不含准予备案附法制建议）。同时，加强制度建设，出台有关规范性文件认定、制定的指导意见和技术规范；创新工作机制，年初与市高院、市检察院在全国首创建立规范性文件审查衔接机制；推进智能管理，根据全市“一网通办”要求，3月份建立面向全市各级行政机关的“行政规范性文件管理平台”，5月份建成面向社会一库查询的“行政规范性文件数据库”。

（六）完成有关重要法律事务办理工作

1.做好优化营商环境的法制保障专项工作。为贯彻市委、市政府关于优化营商环境的决策部署，优化上海营商环境，我办积极参与、努力做好相关法制保障工作。我办研究、分析出本市在参与营商环境工作中存在的问题和相关法制保障建议，以专报的形式报送市领导。同时，我办会同相关部门梳理、总结出2019年世行评估本市可以争取得分的涉法指标清单和政策依据，经市发展改革委统一汇总、反馈给财政部，为本市代表国家参与世界银行营商环境评估提供了一份“上海答卷”。10月31日，世行发布2019年营商环境评估报告，我国在全球190个经济体中排名第46位，比去年大幅提升32位，首次跻身世界排名前50位和2018年营商环境改善排名前10位。

2.持续推进本市“证照分离”改革试点相关法制保障工作。我办会同市审改办对国务院批复的《上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案》（国函〔2018〕12号）有关改革试点事项涉及调整法律法规的事项进行全面梳理和系统研究，形成调整法律法规建议的具体方案建议稿报市政府。

三、关于服务基层、服务群众的情况

今年以来，我办根据市委开展“大调研”工作有关要求，大调研开展4个月来，市政府法制办坚持需求导向、问题导向、效果导向，深入一线、沉到基层，走访、座谈、暗访企事业单位、社会组织、社区居民、农户等250余个，收集问题和建议近400项。通过大量的基层调研，摸排、梳理出基层的难点、痛点和亮点，有针对性地开展制度研究、设计和推广，努力提高政府法制服务水平。

1.创新制度理念，破解民生难题。结合《上海市住宅物业管理规定》的修改工作，市政府法制办会同市住建委、市房管局深入杨浦区新江湾城街道开展调研，听取辖区内多家住宅小区业主、业委会、物业公司和居委会的意见。受访者集中反映，目前居委会、业委会、物业公司“三驾马车”配合度不高，小区物业管理工作难以形成合力，且由于缺乏有效的监督机制，业委会不作为、乱作为的现象比较常见。针对这一情况，市政府法制办通过解剖“麻雀”，认真研究分析各方面评价较高的业委会的运作经验，在法规修正草案中明确了社区党建引领，居村委、业委会、物业公司共同参与的住宅小区治理机制。市政府法制办大调研还密切关注“沉默的少数”。在起草《上海市社会救助条例》过程中，市政府法制办会同市民政局深入顺天村居委会和江浦路街道社区受理服务中心，听取基层代表对社会救助工作的意见。受访者希望政府在减轻救助对象医疗负担，鼓励和支持最低生活保障家庭成员实现就业等方面有相应的制度支持。为此，市政府法制办在法规草案中增加一条规定，要求本市医疗保险定点医疗机构对住院治疗的最低生活保障家庭成员、低收入困难家庭成员或者支出型贫困家庭成员，应当减收或者免收住院押金；对实现就业的最低生活保障家庭成员收入，符合有关标准规定的部分，不计入家庭收入；最低生活保障家庭成员实现就业导致其家庭人均可支配收入发生变化且主动申报的，可以按规定在一定期限内继续享受相应的社会救助待遇。

2.用足用活资源，助力企业发展。市政府法制办与市审计局赴申迪(集团)有限公司联合调研时，企业反映，储备土地上的临时建筑和设施项目即将面临到期后必须拆除的问题，而这些临时建筑和设施对保障园区运行具有重要作用，有续用的实际需求。针对企业反映的问题，市政府法制办主动与市规划国土资源局沟通并了解到，由于迪斯尼项目的特殊性，在度假区核心区控规的基础上，已制定相关过渡开发规划实施方案，指导过渡期内对远期用地进行一定开发建设。市政府法制办及时将这一情况告知申迪(集团)有限公司，解除了企业的后顾之忧。在“ofo小黄车”就互联网租赁自行车管理开展调研时，企业提出，希望政府对车辆额度投放、惩戒不文明用车行为等方面提供相应的制度支持。在车辆投放额度问题上，市政府法制办提出“以政府主导为前提，进一步体现市场要求”的制度设想，即在符合总量调控要求的前提下，结合企业运维能力和服务评价、车辆使用周转率、是否投保和免收押金情况等，对车辆额度实施动态增减调节，并引入第三方评估。在惩戒不文明用车行为方面，市政府法制办建议，要充分运用市场规则，由企业通过APP与用户事先签约，明确用户骑行和停放要求，并以技术方式设置信用评分、经济奖惩、黑名单等违约惩处手段，加强对用户违约行为的约束。

3.深挖问题根源，提升营商评价。针对世界银行《2018年全球营商环境评估报告》中我国不少指标得分与实际情况不符的问题，市政府法制办主动对涉法指标作了研究，并走访调研了参与过世行问卷调查的律师、专家学者、相关研究机构等，查找问题原因。经过调研，发现相关改革举措的宣传解读力度不够，与世行的沟通不足，问卷译本不准确等原因造成我国在世行报告中的营商排名被“低估”。针对这一情况，市政府法制办采取措施：一是组织高校法律和英语专家团队，对2018年、2019年世行营商环境报告中的五个涉法版块的调查问卷进行了翻译，供受访者参考，为后续的指标梳理及分析论证奠定了良好基础。二是积极参加与世行的沟通和数据核验工作，将涉法指标中应当得分但尚未得分的事项逐一进行解释说明，尽最大努力争取世行的理解和肯定。三是就相关涉法指标的正确理解和适用形成研究报告，在澎湃、上海政务（东方网）、上观新闻等主要媒体进行宣传，并向律师事务所、会计师事务所、咨询机构、征信机构等潜在对象进行宣传与政策解读，提高法律法规和政策的知晓度，加深相关机构对优化营商环境工作的理解和认识，以便于答卷准确反映本市营商环境的真实情况。

4.查找问题不足，补齐工作短板。调研过程中,基层单位反映有部分批次执法证的申领时间过长，影响正常执法。为此，市政府法制办对执法证的办理流程作了认真梳理，发现“堵点”主要发生在初审环节。一些初审单位由于人手不足、批次数量不均、申请材料提交较为零散等原因，初审时间较长，对此，以往缺少有效的外部提醒和督促机制。为提高执法证办理效率，服务基层、方便基层，市政府法制办拟进一步优化执法证信息管理系统，由系统自动对超过审批时限的初审单位示警，并定期自动统计超期单位，市政府法制办将对超期比例较高的单位予以通报。此外，将执法证申请材料分散不定期的提交改为统一提交，便于集中审核，提高工作效率。

5.发现基层典型，推广基层经验。市政府法制办联合金山区法制办赴金山区山阳镇开展基层法治建设情况调研，发现金山区山阳镇在法治乡镇建设的组织领导、监督评议、推进实施以及创建法治村居、规范信访流程、培育法治文化等方面，形成了一套颇有特色、符合基层实际的法治建设工作制度和体系，在全面推进落实依法治国、依法执政、依法行政上成效凸显，形成了“山阳”模式，对基层法治建设有借鉴和推广意义。为此，市政府法制办明确专人，帮助山阳镇共同总结提炼法治建设的经验做法，并拟协助其申报第五届“中国法治政府奖”。

五、党风廉政建设的情况

市政府法制办以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实新时代党的建设总要求，充分发挥党支部的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，为新时代政府法制工作提供了坚强有力的思想、政治和组织保证，今年党支部荣获“市级机关先进党支部”称号。

1.深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神。

市政府法制办把习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神作为学习的首要内容，自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作。

一是加强统一领导。协助配合办党组，担负起深入学习宣传贯彻党的十九大精神的政治责任，深入动员部署，强化统一领导，抓好督促落实，持续推动学习宣传贯彻党的十九大精神向广度和深度拓展。

二是认真组织筹划。采取集中培训、个人自学、专家辅导、专题研讨、主题党课、座谈交流等多种形式组织学习，如邀请周波常务副市长为党支部作《高质量发展 高品质生活——全力打响“上海服务”品牌》专题学习报告，邀请“上海市深入学习宣传宪法”宣讲团成员刘平为大家深入宣讲宪法，组织党员参加办公厅机关党委各类专题学习报告，引领党员干部全面准确领会把握党的十九大精神实质。认真开展主题党日活动，组织全体党员干部前往工人艺术宫参观《跨越时空的井冈山精神》主题展览，前往中华艺术宫观摩“从石库门到天安门”上海美术作品展，前往展览中心参观“勇立潮头——上海市庆祝改革开放40周年”大型主题展览等，扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。

 三是抓好学习成果转化。把习近平新时代中国特色社会主义思想和加强党的集中统一领导贯彻落实到政府立法、法治政府建设和政府法制各项工作的全过程和各方面，不断提升政府法制工作的站位格局。

2.抓好政治建设这一根本性建设，持之以恒正风肃纪

市政府法制办坚持把加强党风廉政建设作为重要工作职责，以上率下，巩固拓展落实中央八项规定精神成果，继续整治“四风”问题，坚决反对特权思想和特权现象，结合实际,做好教育预防、制度预防、管理预防、监督预防等工作,持续推动“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制形成。

一是领导班子高度重视，认真传达学习相关会议精神。领导班子在党组（扩大）会上传达市委巡视专题会议等会议精神，严明党的政治纪律和组织纪律，开展专题教育学习，通过理想信念教育、法律法规教育和警示教育，切实增强干部党风廉政意识。

二是严格落实办内财务等各类管理制度。根据修订后的因私出国、经费预算、经费管理等相关制度，规范做好领导调研、因公出国、三公经费、文会报、会议、办公用房、公务用车等管理工作，在制度标准的把握上，坚持按最严标准执行。从管理和制度层面限制权力自由空间，促进公平公正，增强制度的刚性约束力。

三是积极推进党组主体责任、纪委监督责任、党组书记第一责任、班子成员“一岗双责”的四责协同、合力运行的责任落实体系。对标习近平新时代中国特色社会主义思想关于全面从严治党的新要求，采取党建工作与行政工作同部署、同推进、同检查、同考评的“四同步”配套机制，促进党建工作与行政工作的深度融合。

3.从严落实支部“三会一课”制度

一是高度重视“三会一课”制度，将其作为健全党的组织生活，严格党员管理，加强党员教育，提高党员素质，加强基层党组织的战斗力的重要方式。

二是每月发布《党支部工作提示》，定期召开支部党员大会、支部委员会，并详细记录于《党支部工作记录本》。2018年，召开党员大会共计5次，内容包括研究讨论入党转正相关事宜、周波市长为支部作专题报告、刘平同志为支部宣讲宪法、集体学习党的十九大精神等。

三是支部定期召开支部委员会（及其扩大会议），内容涵盖：讨论党员转正、研究主题党日活动方案、传达相关会议精神、讨论评选表彰等工作。

四是各党小组每月按照党支部的部署召开党小组会，并将会议内容详细记录于《党小组工作记录本》，党支部定期督查。

六、队伍建设的情况

市政府法制办一贯高度重视干部人才队伍建设，根据干部人才队伍建设发展需求，制定年度人才培养计划。一年来，坚持加大青年干部培养力度，提拔使用政治素质好、业务能力强的干部，充实到处级领导岗位，选派优秀青年同志赴海外学习交流，按计划实施青年干部轮岗交流制度。

1.坚持党管干部原则，树立正确的用人导向。坚持“德才兼备、以德为先”的用人标准，围绕发展选人才，根据实绩用干部，将“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准贯穿在选人用人工作的始终。在干部选拔任用工作中，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》等制度规定，自觉接受群众监督，真正把那些会干事、能干事的干部提拔到领导岗位上，有效激发广大干部干事创业的热情，形成“有为才有位”的良好用人氛围。

2.夯实人才梯队，建立复合型干部队伍。随着政府法律事务的不断拓展，除了传统的行政法领域，政府法制工作还在向经济领域、金融领域、民事领域等多个领域延伸，涉及到的法律问题也越来越复杂，这就要求建立一支了解民情民意和社会实际的复合型的干部队伍。法制办一直坚持轮岗交流制度，支持干部多接触不同领域业务，扩展促进干部的全面发展；坚持干部基层挂职锻炼制度，让青年干部在基层实践中成长，学会讲群众语言，做群众工作；坚持从基层和实务部门发现和选拔人才，每年招录有基层工作经验的人员充实到政府法制队伍中来。

3.强化干部素质培养，多渠道、高质量开展培训教育。结合工作业务和队伍建设需要，制定年度教育培训计划。领导班子成员带头增强学习力，做勤学善学的表率。今年以来，通过举办领导班子集体学习、选派处级干部参加市委党校培训班、组织干部积极参与在线学习等方式，进一步坚定干部的理想信念，提高理论素养，增强党性修养，为全面提升干部的德才素质和履职能力提供有力保障。同时，坚持选派青年干部参加海外访学，拓宽干部的国际视野。

 

市政府法制办

2018年11月23日